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作者 | 张平（复旦大学国际关系与公共事务学院）、张传勇（上海交通大学国际与公共事务学院）
当前，人们对于房地产税改革仍存在一些争议和误解。不了解地产税改革的初衷和设想，可能会对房地产税改革的推进造成不必要的阻力。本文作者试图从中国房地产税改革的目标、约束和可能路径出发，结合其税制要素设计，探讨中国房地产税改革的治理意义。本文原文发表在《比较》第112辑上，此推文为删节版，完整版请参见财新网。
中国政府对房地产税改革的关注始于2003年（当时叫物业税），迄今已经18年（2003—2021年），2011年实施的上海和重庆房产税试点也已10年，其中历经多个过程但仍然没有明确的时间表，甚至具体的税制要素设计方案也尚未明确。尽管大多数国家都实行了房地产税制度，其作用主要是调节收入和财富分配以促进社会公平，同时筹集财政收入满足政府提供公共服务的需求。但中国房地产税改革的治理意义到底是什么，很有说服力的阐述仍然付之阙如。在中国房地产市场和财税体制改革的特殊背景下，对于房地产税改革仍存在一些争议。社会上关于房地产税流传的一些不实说法更增添了房地产税的“恶税”气氛。例如，一些说法认为房地产税应该是拥有很多房产的少数富豪才需要缴纳，税率根据房产套数大幅度累进，完全是政府敛财的工具，只会给老百姓带来额外负担。这些说法使人们对房地产税改革的初衷和设想产生了一些误解和思想上的混乱，不加以解释会对房地产税改革的推进造成不必要的阻力。本文试图从中国房地产税改革的目标、约束和可能路径出发，结合其税制要素设计，探讨中国房地产税改革的治理意义。具体来说，房地产税将在房地产市场长效机制中起到何种作用？房地产税将如何改变中国的税制结构、完善地方税制体系并提升地方治理能力？本文将从多个维度尽可能系统全面地回答和阐述这些问题。
房地产税改革的目标、约束与可能路径
房地产税改革的政策目标是什么：是为了调节房价，还是为了给地方政府增加稳定的财政收入？这一问题在社会上受到广泛议论，其实质也是在问房地产税到底是调节税，还是财产税。房地产税固然会对房价和租金产生重要影响（张平、侯一麟、李博，2020），但中国政府可用于调节房价的政策工具较多，如果仅仅为了调控房价显然无须在该税种有较多争议和潜在风险的情况下推进改革和实施。实际上，多数居民对房地产税的了解仍存在不同程度的片面性，推进房地产税改革需要解决的问题很多，尤其是如果设计不当还会面临一定的阻力，在这种情况下，政府仍然不断强调“推进房地产税改革”，除了调节作用外，有着更为深刻的治理意义。在现有关于房地产税改革目标的阐述中，我们认为较合理的界定是：直接目的是赋予基层政府稳定的自有财源，使之能够更好地提供基本公共服务；间接和最终目的则是从多个维度促进和改善地方治理（侯一麟、马海涛，2016）。
对政府来说，无论是直接目的还是间接目的，要实现的前提是房地产税收入需要达到一定的体量，成为地方政府收入的重要组成部分；但同时，维护房地产市场稳定（“房住不炒”）无疑也是政府和全社会需要共同坚持的目标。很明显，在高房价收入比背景下，“保持房地产市场平稳”和“房地产税成为地方主体税种”这两个目标是相互冲突的：要使房地产市场总体保持稳定，税率必然不能过高；但要使房地产税成为地方政府的重要财源，税率就必须达到一定幅度。因此，中国房地产税改革背负着更多的约束条件：由于房价收入比高，居民的纳税能力相对较低，税制要素设计和征管的难度都会更大。房地产税的开征在整个社会亦面临着一些疑议和阻力，政府可以对相关的疑问进行解释，但房地产税的复杂性决定了其开征不会风平浪静，因此政府需要做好针对各类情况的预案措施。
如何兼顾两个相互冲突的政策目标，改革路径就显得尤为重要。从“保持房地产市场平稳”和“房地产税成为地方主体税种”这两个政策目标看，“保持房地产市场平稳”显然更具紧迫性也是必须达到的政策目标，“房地产税成为地方主体税种”则是一个长期愿景。因此，房地产税改革可以结合短期需求和长期愿景进行设计，通过渐进改革的方式调和两个目标的冲突：以低税率高减免起步（初期税率低就不至于对房地产市场造成很大冲击）；减免逐步降低，税率逐步提高，使得房地产税在未来有潜力成为地方政府主体税种；最终稳定的房地产税制度将成为房地产市场的重要长效机制之一（张平、姚志勇、冯懿男，2021）。渐进改革方式也符合中国过去几十年里在多个领域的改革路径，政府、居民、社会都更加易于接受和消化政策的变化，政府也可以在渐进变化的过程中因地制宜适时调整，完善其他的配套政策，不断优化自身治理结构，提升整体治理能力。
中国房地产税的税制要素设计
房地产税的税制要素主要包括税基、税率、减免范围和征收方式，以及税收用途等。
从税基角度看，按套数和面积征收的做法已渐渐少有提及，房地产税按评估价值征收逐步成为共识。官方也明确表态，将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税。但也有人提出可以考虑以租金作为税基（类似香港的差饷）。当房价快速上涨而收入相对稳定时，以评估价值作为税基可能会导致居民的税负突然加大（纳税能力下降）。美国和日本都曾出现过房价快速上涨时期，居民因为税负过重而要求降低税率，或者给评估值设置上限（1978年美国加利福尼亚州的13号法案）等方式降低税负。租金往往与收入水平直接相关，如果税基是租金则没有上述问题。同时，中国的房产除商品房之外，还有单位分房、经济适用房、房改房、小产权房等其他产权类型，以租金作为税基相对可以更好地综合考虑不同产权类型的房产。市场评估价值和租金在一定条件下也可以换算，未来需要进一步分析讨论“市场评估价值”和“租金”作为税基的优点和缺点。
从税率角度看，参考国内学者的测算，0.1%—1%是大致的起始参考区间。但房地产税在中国场景下有较大的特殊性，我们不应该也无法直接参考国外的税率设计。例如，美国全国平均1%，最高可以达到2.5%—3%，这在中国高房价背景下居民恐怕无力承担。中国更应该基于居民收入的纳税能力（房地产税税额占收入比重）来设计税率，且不同地区应该有差异。根据测算，从纳税能力看，平均不超过0.5%的税率可能比较适当，但每个地区最终采用的税率将是充分考虑不同基层政区之间差异的本地化差别税率。从居民纳税能力出发测算不同地区的差异化税率，北京、上海等地为0.1%—0.2%，居民的房地产税税额为家庭收入的3%—6%，这样的占比与国际水平也较为接近（张平、侯一麟，2016a，2016b）。由于中国的大城市房价收入比很高，房地产税改革中的税率设计至关重要，且地区差异化设计的必要性显著。但中国地方政府没有税率的决定权，需要中央在给定税率区间的情况下赋予地方政府选择具体税率的权限；或者在税率统一的前提下，通过不同地区设定差异化的评估率（税基评估值/市场评估值）达到将实际税率差异化的目的。
关于房地产税有没有免除的问题，无论从效率还是公平的角度，宽税基、少豁免甚至无豁免地对所有业主征收是理论上的最优。针对某些特定群体的减免或差别税率，其动态结果并不公平，随着时间推移，不公平的程度还会加速放大，造成严重的社会问题（侯一麟、马海涛，2016；马海涛、侯一麟、张平，2017）。鉴于房地产税牵涉面广，开征新税也往往面临方方面面的阻力，为了获得大多数人的支持，不少专家学者主张，开征房地产税必须以大范围的减免为前提。从减免范围和方式看，实证分析表明：就对不同收入群体的公平性、对调节收入分配的作用以及简化政策实施难度等方面而言，相比于对价值和区位等因素缺乏考虑的“家庭首套减免”和“人均面积减免”，“人均价值减免”的方案都明显更优（张平、侯一麟，2016a）。而且，人均价值减免方案与作为税基的市场评估价值也互相匹配，从而房地产税作为财产税也符合财产价值越高纳税越多的纵向公平原则。
从税收用途的角度看，基于税收理论考虑并经很多国家的长期实践证明，房地产税最适宜由基层政府征收、使用（Almy，2013），居民缴纳当地的房地产税，同时享受与税负相应的公共服务。房地产税由“基层政区专用”是迄今最广泛的做法，也是基层政府征管动力最高、居民纳税意愿最高的设计（侯一麟等，2019；张平、侯一麟，2019）。如果房地产税全部归基层政府，可能进一步拉大地方政府财力差距。房地产税的潜在税基是当地的房地产市场总价值，各地税基差别很大，用房地产税提供公共服务会进一步放大当前就已存在的地区间财力差距；甚至在同一城市范围内的不同辖区间，房地产税的税基差异也很显著。一种可能的做法是部分房地产税收入归高层级政府用于调节地区差异。例如，60%属于区县，40%属于地市或省级，具体如何划分可以根据数据进行测算和讨论。过多的收入比重归于上级政府会削弱房地产税的受益税属性，另一种方式是通过完善转移支付机制调节不同地区的财力差异。房地产税作为治理工具的一个重要特征是可以连接收入和支出的两端。房地产税用于当地基本公共服务，提高公共服务供给的经济效率，促进居民监督和政府透明，从而改善地方治理，这一逻辑路径已经得到理论证明。因此，房地产税作为地方税是其发挥治理意义的重要前提，下文将基于房地产市场的长效机制与地方税体系建设，从多个维度阐述房地产税的治理意义。
房地产税在房地产市场长效机制建设中的意义
1.促使地方政府摆脱对土地财政的依赖
1994年的分税制改革，中央将税收体制改变为生产性的，征收生产型增值税，将75%的增值税收入归中央，25%归地方，极大地压缩了地方政府的税收分成比例。分税制改革明确了土地出让金收入全部划归地方政府支配，以利于城市基础设施等建设和发展，这是地方政府通过征用土地取得土地出让收益而走向“土地财政”依赖的制度基础（蒋省三、刘守英、李青，2010）。在分税制后的事权划分上，中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。随着城镇化和房地产市场的快速扩张和增长，土地财政已经逐步成为中国地方政府的重要收入来源。如图1所示，1998年以来，土地出让金（预算外）占地方一般预算收入（预算内）的比重持续上升。2010年土地出让金占地方一般预算收入的比重达到67%，之后虽有所回落仍在50%左右，2015年下降至37.6%，之后又有上升趋势。在某些城市，土地出让金甚至超过了地方一般预算收入。对土地财政的过度依赖已成为中国地方财政众所周知的特征。
房地产税改革的目标之一就是弥补“营改增”以来地方政府的财力紧缺。由此，对于房地产税的改革能否替代“土地财政”成为地方政府的主体税种受到广泛关注。相关测算表明，上海和重庆两地现行的房产税由于税基较窄，税收收入还远不能弥补营业税带来的地方政府财政缺口，大致仅能弥补缺口的20%左右。从宽税基房地产税的财政收入潜力看，房地产税在某些地区可以达到基层财政收入的50%以上，有潜力成为地方政府稳定的主体收入来源（侯一麟、任强、张平，2014）。
2. 形成地方“房地产税-公共服务”调节机制
根据“用脚投票”理论（Tiebout，1956; Oates,1969; Hamilton,1976），居民有动机在缴纳的房地产税水平与可享受的公共服务之间选择自己偏好的“税收-公共服务”组合，并迁入满足其偏好的地区。从公共财政的角度看，房地产税与地方公共服务激励相容，也就是说，提高房产价值的公共支出会增加地方房地产税收入。在一些国家如美国，房地产税贡献了主要的地方财政收入，并用于提供地方公共服务，因此地方政府有激励将公共支出用于能通过房价资本化提高地方房产价值的公共产品和服务。我国的地方政府在支出上向来有“重视发展型支出、轻视服务型支出”的传统，而没有将为居民提供良好的公共产品和服务作为主体职能（田传浩等，2014）。政府要担负起相应的公共服务供给职能，需要充分的财力作为保障。针对这一问题，从充分性上，房地产税可以成为地方政府的重要财源；从必要性上，房地产税改革亦是要达到改善政府治理、提高公共服务水平势在必行的一步（张平、邓郁松，2018）。
当然已有的研究也发现：一方面，房价资本化现象广泛存在，特别是地方财政收支的情况会反映到房价中；另一方面，房价资本化与用脚投票相一致，并不必然会带来地方公共产品和服务的有效供给（Hilber，2017）。因此，房地产税的开征，应该伴随着公共服务种类的增加和质量的提升。作为地方税，房地产税的设立和开征，应该是地方公共服务升级的契机，而不应单单成为抽去了公共服务的稳定庞大的税收来源。尤其是在税收法定原则没有得到彻底执行，财政预、决算的内外部约束皆软的情况下，开征房地产税之后的税金使用，就更应该公开透明，以便于纳税人对税金的去处及其使用情况进行监督。
3. 揭示住房持有成本以抑制房地产投机
从现实来看，我国的房价涨跌主要受整体的宏观环境和市场主体的预期等因素影响，而不是房地产税单一因素（张永岳、张传勇、谢晖，2010）。房产税试点的出台，短期内确实明显抑制了房价的涨幅，但并没有抑制住房价的长期上涨趋势。2011年上海实行房产税试点政策后，房屋挂牌价由2010年的20%增速迅速降到2%，但从2013年开始，房价又开始逐年上涨，甚至2015年和2016年的房价涨幅分别达到17%和34%（邬展霞、王旭、须崇杰，2020）。从重庆的情况看，重庆房产税试点政策实施后，对高档住房消费产生了一定的抑制作用，相比2010年，房产税试点实施后，2011年重庆市的别墅和高档公寓无论是成交套数还是消费面积都出现明显的下降。
房地产税作为一种财产税，除了筹集政府收入之外，还会增加住房持有成本，具有抑制房地产投机需求的目的。当前中国的房价收入比之所以长时间维持在高位，除了货币和政策等各项因素外，没有宽税基的房地产税也是重要原因之一。由于房地产税与房产价值直接相关，房价上涨的同时也会考验居民对房地产税的纳税能力（收入）；房地产税可以成为联系房价和收入的纽带，使得房价不至于偏离收入太远，形成房地产市场稳定的长效机制之一。如果房价出现快速上涨，居民收入支撑的纳税能力不足，这时候往往通过下调税率，或者将评估值与市场价值脱钩（例如，美国加利福尼亚州13号法案）的方式降低房地产税的负担。长期来看，将评估值与市场价值脱钩会带来很多效率和公平问题，具体使用何种应对政策还值得深入研究。
房地产税符合支付能力原则，持有多套房和豪宅的群体需要缴纳更多的税，以此缩小由住房资产属性引致的社会收入差距，有助于促进社会公平和稳定（张传勇、张永岳、武霁，2014）。中国作为转型经济体具有房价收入比偏高和存在诸多房产类型等特殊性，有人提出需要考虑低收入家庭群体以及新开征房地产税的可接受度。但从税制设计的效率和公平角度看，当前不应在房地产税税制要素设计中嵌入太多不同群体的需求，而是在保持税制要素一致性的同时，通过社会政策保障相关群体的利益。
4. 建立商品房与保障房的反馈机制
作为地方税，房地产税在实现“房地产税-公共服务”机制的同时，还可以在当地建立商品房与保障房的反馈机制，即将个人缴纳的商品房房地产税收入的一部分用于当地的保障性住房建设。这样既保证了税收取之于民、用之于民的宗旨，又通过这样的转移支付安排救助了住房困难群体，促进地方的住房公平，增进社会的共同福利。
2012年财政部发布《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》（财综〔2012〕5号），提出“在保障性安居工程现有资金来源的基础上，将增加的地方政府债券收入、个人住房房产税试点地区取得的房产税收入、部分国有资本收益和城市维护建设税收入用于保障房安居工程建设，确保不留资金缺口”。从上海市和重庆市两地的房产税试点办法看，规定房产税收入分别用于“公共租赁房的建设和维护”和“保障性住房建设等方面的支出”。2018年上海市和重庆市房产税收入分别为213.8亿元和67.3亿元，占各自地方税收的3.4%和4.2%。在全国普遍存在保障房建设和运营资金缺口的背景下，这些房产税收入对于支持地方保障房建设的功效不容忽视。
当然，如果过多的房地产税收入用于保障房建设，将更多地体现房地产税的调节税属性，相对削弱其受益税属性。房地产税作为财产税同时具有调节财富差距（调节属性）和提升地方治理的功能（受益属性），在经济社会的不同发展阶段以及财税体制改革的不同时期，政府可以在房地产税改革中平衡两种属性，这也体现了房地产税改革的治理意义具有一定程度的灵活性。
房地产税在地方公共财政转型中的意义
2020年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中提出“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”。其中完善现代税收制度，健全地方税体系，提高直接税比重都与房地产税直接相关（张平，2020）。这也是房地产税的治理意义在财税体制改革中的重要体现。
1.以房地产税为财产税改革重点，完善税制体系
根据课税对象，不同税种可归并为三大类：流转税、所得税、财产税，分别对应于对消费、收入和财富征税。从中国当前的税制结构看，流转税占到65%左右（主要为增值税和消费税）；所得税约为30%（企业所得税和个人所得税）；财产税仅占5%，且主要针对工商业地产，针对居民和家庭的财产税则基本缺失。按照直接税和间接税的划分方法，流转税为间接税，所得税和财产税为直接税。间接税的问题包括累退性导致对贫富差距的逆向调节（闻媛，2009；周克清、毛锐，2014）、易于引起通货膨胀（储德银、吕炜，2016）、加剧地区差距（常世旺、韩仁月，2015）等。因此，过度依赖流转税明显产生了诸多问题，包括企业税负过重、税收负担不公平现象突出、调节收入和财富分配的效应较弱等，直接税将是未来税制改革的重要方向（张平、侯一麟，2019；张平，2020）。
从完善税收制度的角度看，现有的税基结构已经形成了消费（流转税）、收入（所得税）和财富（财产税）三足鼎立的态势。中国人民银行2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查表明，家庭资产以实物资产为主，住房约占70%，资产分布分化明显。这些财富是财产税的潜在税基，但仍然脱离于中国当前的税制体系之外（张平，2020）。因此，针对税制与税基结构脱节的问题，需要增加直接税比重，建立与新的税基结构相适应的税收制度。在财富方面，多项报告均显示中国的家庭财富存量快速增长，且在世界范围内也已经举足轻重。根据瑞信的报告，2018年全球财富前十百分位的人群中，美国人占到了20%，而随着经济高速发展和资产迅速增值，中国人在全球前十百分位中的占比提升到了18%。而房产价值占整个家庭财富的近70%，房地产税将是未来一段时间中国财产税改革的重点，是提升直接税比重的重要一步。
2.赋予地方政府主体税种，改善政府间财政关系
分税制体系在将收入集中的同时，却让地方政府承担了比财政包干制时期更多的支出责任，使地方财政运行全面依靠中央的转移支付。收入权利上移和支出责任下移导致越基层的政府，财力越紧缺。这带来了一系列问题。一是收入集中和支出分权导致地方政府的支出偏好扭曲。在过去的一二十年里，地方政府明显存在重视发展型支出轻视服务型支出的现象。2019年一般公共预算中，省及省以下地方政府支出中，教育、卫生和社会保障的支出比重分别仅占16.2%、8.1%和13.8%。二是地方财力紧缺强化了地方政府额外寻求收入的冲动，这导致近年来地方政府过于依赖“土地财政”以及地方债问题日益加剧。三是财权与事权不匹配和支出责任划分不明确进一步导致上级政府将事权事责下移，加剧了地方政府的财力短缺。地方政府通过“跑部进钱”获取转移支付，资金使用的效率损失明显。缺少稳定的自有收入来源以及对土地出让金的过度依赖，已经成为中国地方财政的典型特征，由此导致地方债务风险和地方财政可持续性问题。
房地产税在体量上和性质上都是天然的地方税种。房地产税的税基是房地产，与其他税基相比，其重要特征是作为生活必需品、不可移动且是家庭财产的重要组成部分。受益税的重要属性是，纳税人与公共服务受益者能够匹配到一起，多数税基的流动性决定了很多税种做不到这一点。房地产税税基的不可移动使得政府可以很好地将房地产税纳税人和公共服务受益者进行匹配，这构成了房地产税作为受益税的重要基础。地方政府承担提供相关公共服务事责的同时，房地产税作为其重要收入来源可以成为财权事责相匹配的天然工具（张平、邓郁松，2018）。从政府间财政关系的角度看，需要赋予地方政府主体税种，使其获得充分自主的自有财源。房地产税作为地方税也将改善地方的收入结构，使得地方政府拥有自己的主体税种，提高政府收支效率和降低债务风险。因此，房地产税将为地方政府提供稳定的收入来源，一定程度上缓解当前地方政府财力短缺和过于依赖“土地财政”产生的系列问题。
3. 以房地产税为抓手，形成公共服务供给的价格机制
从公共财政的三大职能看，地方政府具有了解居民偏好的信息优势，提供合宜的公共产品和服务是其最重要的政府职能（Musgrave，1959；Oates，1968，1972）。中国经过40多年的快速经济发展，已经基本建立了以市场决定资源配置方式的社会主义市场经济，而在公共产品供给中，价格机制的作用仍然乏善可陈，在当前阶段更需要对公共产品进行价格改革。在当前的户籍制度、分税制度框架下，财政收入的贡献者和基本公共服务的受益者错位明显。首先，在经济开放和大规模人口流动背景下，很多产品的市场在全国各地甚至在全球各地，已经很难说财政收入来源于当地居民。其次，即便在当地就业的居民，由于户籍制度的限制，非户籍人口并不能同等享受基本公共服务。最后，以分税制为基础的税收划分也造成了地方政府在提供公共产品时的一些扭曲行为。不同地区的公共服务差异之所以较易引起社会的普遍不满，其原因正是公共产品价格机制的缺失，不同地区的居民并没有为相应的公共服务“付费”。
对居民而言，不同地区的消费偏好差异很大。经济社会发展水平较高地区的居民有着超出基本生活更高的需求，他们有能力支付更高质量的公共产品和服务，如高质量的基础教育、道路设施、社区环境等。将高质量公共服务的价格显性化（享受高质量公共服务的同时需要承担对应的税收成本），通过匹配房地产税征管地域和公共服务受益边界，可以较好地满足不同地区对公共产品的差异化需求。在城市内的不同地域之间，当具有更高的公共服务支出需求时，也需要较高的房地产税收入作为支撑，政府财权和事责也可以得到天然的匹配，居民对公共服务的诉求也会趋于理性。房地产税成为地方公共产品的价格机制将是一次地方治理与税制结构的深刻变革。如果房地产税成为公共产品供给的主要收入来源，房地产市场容量带来的税基不同会导致明显的地区差异，这一差异同样需要转移支付进行调节。另外，公共服务均等化与公共产品定价机制之间也存在天然的矛盾，从这个角度说，对基本公共服务，可以由政府相对低价（或无偿，例如义务教育）提供达到一定基准量的供给，超额部分则可以引入价格机制。
以上描述的是房地产税作为地方主体税种，成为提供公共产品主要财源的理想状况。但在房地产税改革初期，受限于纳税能力和纳税意愿（张平、侯一麟，2016a，2016b，2019），房地产税不可能一步到位成为地方政府的主体税种。在起步阶段，考虑居民的纳税能力，潜在房地产税收入平均约为地方一般公共预算收入的22%，在设定较为慷慨减免的情况下，这一比重将下降为4%—7%（张平，2020）。房价收入比过高，居民的纳税能力有限；房地产税作为公共产品的价格机制，难以一次性达到目标。对于现在居住在高房价小区的居民，高房价部分体现了这些公共服务的价值，早期低价购房的居民实际在以低于其成本的方式获取公共服务，此时若将公共服务价格显性化（征收房地产税），这类家庭可能会无法承担高额税负。因此，房地产税作为公共产品的价值机制不会一蹴而就，需要一个渐进过渡的阶段。
4.建立受益税机制，提升地方治理绩效
当前的税制结构和分税制体系造成的地方政府财力短缺，重发展型支出轻民生型支出等问题，最终均体现在地方治理绩效的维度。如果基层政府过度依靠转移支付，会导致居民的偏好显示扭曲、基层政府运作效率低下和责任缺失的现象（张平、邓郁松，2018）。在基层建立税收与公共服务之间的紧密联系是提升地方治理绩效的重要途径（Friedman and Friedman，1979，第16页；Hou、Zhang、Ren and Ma，2018，第127页）。
首先，房地产税是天然的受益税和地方税，其独特的税基特征可以极大地降低纳税人和受益人的匹配难度。房产价值、房地产税与公共服务之间关系的重要性，以及房地产税如何“取之于民，用之于民”的受益税特征，在文献中有充分的讨论。房地产税与当地公共服务紧密联系，对于房地产税较高的地区，纳税人（即当地居民）可以享受到更好的公共服务。以此形成一个对“房地产税-公共服务”自由选择的过程（公共选择）：高房地产税，优质公共服务；或是低房地产税，低质公共服务。这相当于使公共产品具有了价格机制，提高了公共产品供给的效率，进而提高居民纳税意愿，降低政府征管成本。
其次，房地产税作为地方税将为地方政府提供充足稳定的自有收入来源，改变当前地方政府财力和事权不匹配的现状，进而改变由此带来的各类行为扭曲。房地产税的收入财力用于基本公共服务，良好的公共服务供给又会被资本化到房价之中，使本地区的房地产市场价值提高，使得房地产税的税基增加。这样可以形成一个良性循环：政府提供公共服务，公共服务供给使本地区房价升值，房价升值意味着税基的稳定提升，税基增加使房地产税收入提高（张平、邓郁松，2018）。这样的循环可以使得政府有充分的动力提供公共服务，一定程度上改变当下中国地方政府过于重视发展型支出而轻视服务型支出的问题，有效改善地方治理。当然，房地产税的税基为当地的房地产市场价值，完全由房地产税税额决定当地的公共服务水平也与公共服务均等化的政策不符。如前所述，为避免基本公共服务差异过分扩大，需要相应的配套政策，如转移支付等财力调节措施，以缓解地区间财力差异的扩大。
最后，房地产税的纳税人和受益人都是当地居民，房地产税用于基本公共服务，收支相连有助于促进居民监督的良好治理体系。根据分税制的安排，当前的间接税大多归于中央政府，然后再以转移支付等各种形式分配到不同层级的地方政府手中。由于链条过长，税收收入和公共服务支出之间不存在对应关系，居民要监督税款的使用根据无从谈起。房地产税作为受益税的不同之处在于，纳税额与自己能够获得的公共服务数量和质量直接相关，这会很大程度上提升社区居民对政府监督的积极性。房地产税由地方政府征管和使用，使这种监督成为可能，政府透明度不断增加的要求和居民逐步参与政府相关政策制定的背景也为此提供了正当性支撑。同时，纳税人意识缺乏也是当下中国公民社会的重要问题。房地产税作为地方税将极大地提高居民的纳税人意识和对政府的监督，促进政府的制度化管理和透明度提升（张平、邓郁松，2018）。
结论与讨论
1．研究结论
本杰明·富兰克林曾有关于税收的名句“人生只有死亡和税收两者不可避免”。对居民和企业来说，大多数税种都是缴得越少越好。开征房地产税必然面临众多的阻力和疑议，需要政府在开征之前和实施过程中以不同方式不断向居民做出解释。
在房地产市场长效机制方面，房地产税有潜力成为地方政府稳定的主体收入来源，进而有助于地方政府摆脱对土地财政的依赖；通过房地产税与地方公共服务的激励相容，形成地方“房地产税-公共服务”调节机制；作为一种住房持有成本，有助于抑制居民的投机购房需求和削减住房的资产属性；通过将部分税收用于地方保障性住房的建设和运营，建立地方商品房与保障房的反馈机制；此外，还能体现房地产税的受益税和调节税属性。
在财税体制方面，房地产税改革的治理意义可以总结为：将存量财富纳入税制体系（调节财富差距）；增加财产税的重要性，完善税制体系；赋予地方政府主体税种；提供公共品供给的价格机制，最终提升地方治理绩效。我国经济已进入新常态，经济增长率下了一个台阶，由此带来的结果是财政收支矛盾逐步凸显。房地产税治理意义的实现并非一蹴而就，而是需要随着房地产税收入的重要性逐步提高而渐进实现。
房地产税开征后，即便开始时适当放宽减免额度、税率较低，仍然可能面临各种问题。由于居民已经建立房产持有成本会逐步增加的预期，所以在一开始就会对整个房地产业产生一定的影响。政府需要在房地产业的生产、消费、流通等几个方面做好相关预案，充分运用好手中的政策工具，保证房地产业平稳健康发展。
2．一些讨论
自2011年1月上海和重庆率先试点对个人住房征收房产税，至今已经过去了整整10年。诚然，关于房地产税的可行性和适应性以及改革路径还有很多问题需要认真研究。房地产税税制要素设计中存在税基评估、法理基础、重复征税、减免额度以及可能因避税导致的假离婚等问题，甚至还存在各种可能的政策风险，如房价大幅下跌、居民普遍抗税等（张平、侯一麟，2019）。在中国当前背景下，受益税能否作为理论基础或前提，受益性是否会受到一定的制约，实践中如何做到这一点？如何避免直接到一家一户收取房地产税的“城管尴尬”？房地产税在中国是一个高度敏感的问题，在研究和实施中还需注意分析房地产税改革的政治风险与政治成本。
房地产税开征后，地方政府在税收征管中处理相关事务时，必须要小心谨慎，慎终于始。在房地产税实施中，为了避免居民提起税收就反感，提高居民对房地产税的接受程度，政府应该向居民宣传和阐述房地产税收支的来龙去脉，低收入者在其中到底受益还是受损。通过加大宣传解释的力度，让居民真正理解房地产税，并真正将房地产税用于当地基本公共服务，使居民通过“用脚投票”的方式支持房地产税。这样的过程需要平静的理性分析，同时需要政府具备一定的治理能力，避免出现群体性事件等社会风险。由于群体观念的简单化效应（勒庞，1985），房地产税作用和解释链条的复杂性难以在群体中进行阐释。当有形成群体性事件的雏形时，需要政府快速回应，向居民解释疑问，平息矛盾。政府开征房地产税后增加了一部分收入，但同时由于房地产税显性化带来居民对政府的监督意识，所以也必然会增强政府对纳税人的责任。房地产税开征后，理论上的良性循环是：房地产税转化为公共服务，公共服务资本化到房价（税基）中，税基充足进而保证了地方政府的稳定财源，并进一步提供优质的公共服务。如何形成这种良性循环的地方治理将真正考验政府官员的管理智慧。
